El top ten de la competencia para la gestión profesional de emergencias

En el marco de los diferentes encuentros desarrollados entre los años 2003 y 2005 en Estados Unidos, auspiciados por la FEMA y destinados a preguntarse por las competencias profesionales del Administrador de Riesgos del Siglo XXI, Wayne Blanchard escribió lo que llamó el Top Ten de la competencia para un gestor profesional de emergencia.

El objetivo al escribir ese trabajo era orientar a los responsables académicos de diseñar o mantener programas universitarios y superiores de formación en emergencias (títulos, master, postgrados, etc.), sobre lo que entiende como las funciones propias de la gestión de emergencias y sobretodo las habilidades necesarias para ejercer esas funciones y que debieran ser incorporados en el diseño de los cursos universitarios y de un plan de estudios de gestión de emergencias.

Al comenzar a leer este artículo casi me muero de risa cuando ví que el autor, como apostilla de la palabra «profesional», incorpora la primera nota a pie de página en el mismo título. La transcribo literalmente: «Uno podría pensar que es evidente que un gestor de emergencias en todos los niveles del Gobierno tiene competencias en gestión de emergencias al alcanzar su puesto. No debiera poder aceptarse que cualquiera, en cualquier nivel de gobierno, sea colocado en una posición de responsabilidad en la gestión de emergencias sin tener similares competencias a las que aquí se describen». Sin comentarios, a mí me venían unos cuantos nombres a la cabeza y, curioso, no creo que conocidos de Wayne Blanchard.

Comienza con una enumeración de las competencias que completa con unas concisas notas.

1. Manejo Integral de Emergencias, Marco o Filosofía
2. Liderazgo y Trabajo en equipo
3. Gestión
4. Redes y Coordinación
5. Gestión integrada de Emergencias
6. Funciones claves de Gestión de Emergencias
7. Política, burocracia y contextos sociales
8. Sistemas Técnicos y Normas
9. Enfoque sobre la reducción de la Vulnerabilidad Social
10. Experiencia

1. La «gestión integral de emergencias» como marco o filosofía

Lo resume de una manera muy gráfica: «todos los riesgos, todas las fases, todos los actores».
O lo que es lo mismo:

• Todos los riesgos: Naturales, Tecnológicos, Intencionados
• Todas las fases: Mitigación, Preparación, Respuesta, Recuperación
• Todos los actores: Inter e Intra-Gubernamental, Sector Privado, Organizaciones de Voluntarios

Esta idea de la gestión integral de emergencias según el autor, contrasta con la orientación que en Estados Unidos se está dando de la primera respuesta desde el área de defensa de la seguridad pública, enfocada principalmente a la seguridad de la patria amenazada por el terrorismo. El autor dice que, al menos en la experiencia americana, el enfoque desequilibrado hacia la primera respuesta de unidades «uniformadas» y su respuesta a un evento de terrorismo ha perjudicado el desarrollo y mantenimiento de unas mayores capacidades por parte de un colectivo más amplio y frente a una gama de peligros más amplia.

Termina afirmando que la mejor capacidad de respuesta en el mundo como parece ser la norteamericana,  hace poco para hacer frente a futuras pérdidas debidas a los desastres. Sólo las actividades que se dirijan a la mitigación, reducción, prevención y preparación estarán orientadas a hacer frente a la vulnerabilidad cada vez mayor de los Estados Unidos a los desastres y al incremento de las pérdidas por los mismos.

2. Liderazgo y creación de equipos

En este punto, escrito con la experiencia aún reciente del huracán Katrina, el autor afirma que la necesidad de un buen liderazgo es una lección obvia que hay que volver a aprender trágicamente tras la estela de las catástrofes. Especialmente, pero no sólo, en las primeras fases de respuesta el liderazgo es necesario -no sólo una capacidad de proporcionar una presencia de mando, sino la demostración de la visión, la compasión, flexibilidad, imaginación, determinación y coraje.

Sin liderazgo, las organizaciones burocráticas y su personal tienden a mantener los métodos de funcionamiento de los sistemas burocráticos y sus barreras operativas. Se necesita un líder para romper esas barreras  y mover con rapidez a las personas y recursos a donde más se necesitan. El liderazgo también es necesario en lo estructural para la dinamización de las actividades de mitigación, reducción, prevención de manejo de emergencias y en la creación de una cultura de prevención de desastres.

Liderazgo significa luchar por recursos para que no sólo las evaluaciones de riesgo que se hagan sean buenas, los planes desarrollados, las personas capacitadas y los sistemas ejercitados, sino también para que el equipo, las instalaciones, los suministros puedan ser adquiridos  y permitan implementar los planes. Sin recursos, incluso los mejores planes no son más que polvo.

3. Gestión

Los líderes deben también ser capaces de gestionar, o disponer de gestores con ellos – gente que tiene la capacidad de implementar, de hacer que suceda. Esto fue una carencia en el pre-impacto y respuesta inicial de los planes del huracán Katrina en el que existían planes detalladísimos a nivel local, estatal, federal y en el sector privado, muchos cientos de personas habían sido capacitados y entrenados en estos planes, pero los planes no fueron aplicados de forma apropiada. Esta desconexión entre una buena planificación, la formación y el entrenamiento, por un lado y la aplicación por el otro demuestra, entre otras cosas, la criticidad que suponen las capacidades de gestión.

4. Redes y Coordinación

Las oficinas de gestión de emergencias normalmente suelen disponer de poco personal o no disponer de él – sólo alguien con la responsabilidad, pero sin recursos. Esta situación requiere que los administradores de la red de emergencia deban coordinar con una amplia gama de otras organizaciones – niveles altos, bajos y transversales de gobierno, sector privado, asociaciones de voluntarios y organizaciones de base comunitaria. Sobre todo en los desastres a gran escala, la incapacidad de los funcionarios de gestión de emergencias y sus supervisores para crear previamente una red adecuada con otros niveles de gobierno, resultará en un segundo desastre por el fracaso gubernamental. Dentro de una jurisdicción o una organización, las organizaciones implicadas deben planificar, entrenar y ejercitarse juntos. De hecho, un investigador de desastres ha sugerido que el éxito o el fracaso de las operaciones de respuesta en un desastre se pueden predecir de antemano gracias al conocimiento de dos variables independientes:

1. La extensión y la variedad de red de gestores de emergencia (¿cuántos agentes involucrados están comunicados e implicados en la respuesta?), y
2. La frecuencia de contacto entre ellos – una vez al año, dos veces, mensual, semanal, diaria.

(Drabek, Thomas E.  2003.  Strategies for Coordinating Disaster Responses.  Boulder, CO:  Program on Environment and Behavior, Monograph 61, Institute of Behavioral Science, University of Colorado).

5. Gestión integrada de Emergencias

Más allá de la importancia de la creación de redes y la coordinación con una amplia gama de partes interesadas, está la necesidad de integrar todo lo relativo a los riesgos, desastres y emergencias en un amplio rango de entidades y organizaciones. En el contexto del gobierno local, por ejemplo, esto significa integrar la planificación de la gestión de emergencias no sólo en todos los servicios de emergencia, sino en esas otras organizaciones locales como obras públicas, salud pública, servicios sociales, transporte, planificación, etc. Los gestores de emergencias hasta que una amenaza se cierne, son muy pocos, y por lo general tienen muy poca acción en el camino de los recursos. Para ello es necesario que las organizaciones de gestión de emergencias trabajen para conseguir “integrar” a otras organizaciones gubernamentales dentro de su jurisdicción en  las preocupaciones de gestión de emergencias (como la evaluación de riesgos, la planificación, la formación, la participación en ejercicios) en sus ideas sistemas y operaciones. Cuanto más cabezas mejor.

6. Principales Funciones de la gestión de emergencias

Las Funciones de gestión de emergencias se describen y enumeran de diferentes manera – bien en listas de 10,de una docena o de 16 funciones, etc. El autor de este top ten destacó como funciones clave:

• Evaluación de Riesgos – ¿Cuáles son los riesgos que amenazan la jurisdicción / organización, su alcance y probabilidad, y las demográficas, capacidades y recursos de la jurisdicción o de la organización
• Planificación – operaciones de emergencia, mitigación, se relacionan en un plan integral
• Formación
• Entrenamiento. Simulacros.
• Centro de Operaciones de Emergencia – estableciendo, equipamiento y gestión
• Establecer comunicaciones interoperables dentro de la jurisdicción / organización
• La aplicación de las lecciones aprendidas y resultados de investigación a las funciones de manejo de emergencias

7. Contextos políticos, burocráticos y Sociales

La gestión de emergencias se encuentra y debe operar dentro de varias circunstancias limitantes. Entre las más importantes están los contextos políticos, burocráticos (o de organización), y sociales de una jurisdicción u organización y las de las jurisdicciones inferiores y superiores. Así, hay necesidad de instruir sobre las formas de gobierno y la política burocrática, pero también sobre la necesidad de comprender las dimensiones sociales de una jurisdicción u organización y las dimensiones sociales de un desastre (como la gente y las organizaciones reaccionan al desastre).

8. Sistemas Técnicos y Estandares

Los estudiantes necesitan aprender las herramientas del oficio, que hoy incluyen materias tales como:

• Sistema Nacional de Gestión de Incidentes (NIMS)
• Plan de Respuesta Nacional (NRP)
• NFPA 1600 (National Fire Protection Association «Norma para la Gestión de Desastres / Emergencias y Programas de Continuidad de Negocio»
• Certificado de Gestor de Emergencias, credencial administrado por la Asociación Internacional de Gestores de Emergencias (IAEM)
• Sistemas de Información Geográfica y Geoespaciales (GIS y GPS)
• Sistemas de comunicaciones
• Sistemas de Alerta
• Ordenadores y los riesgos y los paquetes de software relacionados con la gestión de emergencias

9. Aproximación a la reducción de la vulnerabilidad social

La experiencia del huracán Katrina ofrece una vez más la lección de que hay grupos de personas que en la mayoría, si no todas las jurisdicciones, que son más vulnerables que otros y son afectados singularmente cuando un desastre ataca una comunidad. La composición de los grupos de alta vulnerabilidad varía según las comunidades, por lo que no hay es una simple enumeración de la pobreza, la raza o el género, por ejemplo, que permite simplificar como «dar en los blancos». El enfoque de gestión de emergencias que prevalece en los EE.UU. ha sido etiquetado de varias manera, pero una etiqueta que se puede encontrar en la comunidad académica es «tecnocrático» – dada la dependencia de los enfoques tradicionales de gestión gubernamental de la tecnología y la ingeniería para resolver los problemas de los riesgos. Al observar como muchas organizaciones de gestión de emergencias gastan sus muy limitados recursos, existe con frecuencia un enfoque utilitario, o un enfoque de obtener ” lo más grande para el dinero”. A menudo, esto se traduce en lo que se puede hacer por el mayor número de personas en una comunidad – para la mayoría de la gente. Con frecuencia, sin embargo, «la mayoría» no se traduce en «los más vulnerables» y con necesidad de asistencia – «la mayoría» a menudo se traduce en blanco de clase media. La perspectiva de la vulnerabilidad social, enseña a los practicantes a concentrarse ante todo en los más vulnerables a los desastres en sus comunidades, en lugar del mayor número de personas, en reconocimiento del hecho de que la vida de la mayoría de las organizaciones de gestión de emergencias tradicionalmente no ha tenido, y probablemente no lo hará en el futuro, los recursos para hacer ambas cosas bien – para hacer su trabajo adecuadamente. Hay un cuso superior de extension universitaria en la página web de FEMA Gestión de emergencias de Educación Superior, precisamente en este tema – titulado «Un enfoque de Vulnerabilidad Social a Desastres».

En opinión de Wayne Blanchard, ningún curso superior o programa de postgrado en gestión de emergencias debe considerarse completo sin la inclusión de este u otro curso similar.

10. experiencia

Se ha dicho desde el inicio del Proyecto de Emergencia de FEMA Higher Education Management a finales de 1994, que las tres claves para la gestión de emergencias son la educación, la formación y la experiencia (preferiblemente experiencia del desastre). El éxito de las operaciones de desastre, por ejemplo, funcionan mejor cuando los métodos estándar burocráticos de funcionamiento pueden ser modificado para actuar de manera más expedita o fuera de sus actividades normales y sus las limitaciones habituales. Esto se aprende más fácil por la experiencia que mediante la enseñanza. Hay muchas maneras en que los administradores de programas universitarios de gestión de emergencias pueden ayudar a sus estudiantes con la obtención de experiencia – como a través de intercambios, servicio de aprendizaje (learning), la participación en simulacros, CERT entrenamiento y colaboración con organizaciones de respuesta en emergencias (como la Cruz Roja Americana o como reservista de desastres de FEMA). La obtención de experiencia aunque modesta será de gran ayuda para los estudiantes universitarios tradicionales que van a necesitar encontrar trabajo después de graduarse – y van a competir con los que no tienen la base educativa, pero con una experiencia acreditada.

Un replanteamiento a nivel estatal de la gestión de emergencias abarcando todos los actores de su gestión pero poniendo el enfasis en la formación. Tras el establecimiento de un Plan de Respuesta Nacional con un Sistema Nacional de Gestión de Incidentes (NIMS) que implica a la práctica totalidad de departamentos del Gobierno Federal y a los estados, el gran esfuerzo americado está en la Educación. Y dentro de esta en los programas de Educación Superior en Gestión de Emergencias con una generación de materiales terriblemente interesantes. Y nosotros, ¿donde estamos?.